Вже вдруге ми відзначатимемо День Конституції, перебуваючи у стані війни. «Великої» війни абоповномасштабного вторгнення. Рік тому потреба жити із Конституцією, поставленою на паузу, ще не була такою очевидною. Але нинішній рік мав стати роком виборів. Провести ми їх не можемо – Конституція забороняє робити це у період дії воєнного стану. Тож далі ми маємо вирішити, як бути: залишити статус кво та чекати Перемоги або зважитися на коригування Основного закону. Хоча і його ми також змінити не можемо – також зпричини воєнного стану. Отже, те, що я пишу зараз, є завданням «на подумати», коли бойові дії залишаться позаду. А подумати нам є про що.
Фото: zn.ua
Передусім стаття 157-ма, котра говорить про те, що «Конституція України не може бути змінена в умовах воєнного або надзвичайного стану», потребує змін. Коли подібна норма була закладена у тіло Закону, її автори навіть уявити не могли, що режим воєнного стану справді буде застосований і триватиме другий рік поспіль. Але реалії є такими, якими є, і саме вони, можливо, вимагають редагування іншої статті – 37-ї.
Вона, як ми памятаємо, говорить про те, що «Утворення і діяльність політичних партій та громадських організацій, програмні цілі або дії яких спрямовані на ліквідацію незалежності України, зміну конституційного ладу насильницьким шляхом, порушення суверенітету і територіальної цілісності держави, підрив її безпеки, незаконне захоплення державної влади, пропаганду війни, насильства, на розпалювання міжетнічної, расової, релігійної ворожнечі, посягання на права і свободи людини, здоров’я населення, забороняються».
Ймовірно, це всебічне (здавалось би!) формулювання вимагає все ж таки уточнення. Аби згодом назавжди перекрити доступ до парламенту політичних покручів на кшалт ОПЗЖ, варто на рівні Конституції прописати, що заборонена діяльність партій, афільованих з державою-територистом. Іще 27 січня 2015 року Верховна Рада у заяві до ООН, Європарламенту, ПАРЄ, парламентської асамблеї НАТО, парламентської асамблеї ГУАМ та національних парламентів визнала Росію державою-терористом. Але ЦВК продовжувало допускати до виборів проросійські партії, а виборці продовжували голосувати за них.
А потім був січень 2018 року, коли Верховна Рада ухвалила законопроект, який журналісти та політики скорочено називають «Про деокупацію Донбасу». Повна назва цього документу: «Про особливості державної політики із забезпечення державного суверенітету України на тимчасово окупованих територіях у Донецькій та Луганській областях». Закон тоді підтримали 280 депутатів – представники усіх фракцій парламенту, окрім, певна річ, «Опозиційного блоку». «Російська Федерація чинить злочин агресії проти України та здійснює тимчасову окупацію частини її території», – йшлося у преамбулі документу. Але і після цього – дивись попередній абзац! – ЦВК реєстрував проросійські партії, а виборець голосував за них.
А відтак, можливо, варто на рівні Конституції закріпити норму, котра раз і назавжди поставить поза законом будь-які політичні проєкти з присмаком Росії. 14 квітня 2022 року Верховна Рада України ще раз визнала Росію державою-терористом, а її політичний режим – неонацистським за «суттю і практикою». А 2 травня 2023 року парламент роз’яснив, що, на його думку, слід вкладати у термін «рашизм». Можливо, подібні новації так чи інакше варто відобразити у Конституції України, але це – на розсуд законодавця.
Тим часом інша новела видається мені ще більш важливою і обов’язковою для втілення. Йдеться про заборону проводити вибори під час воєнного стану. Дане питання є дуже складним і неоднозначним. Звісно, доки тривають бойові дії, на місці їх проведення неможливо організувати роботу виборчих дільниць та комісій. Але між бойовими діями та воєнним станом у законодавстві немає знаку «дорівнює». Вважаю, як тільки обставини дозволять, ми маємо провести вибори, навіть не чекаючи на скасування правового режиму «воєнний стан».
На це Україні натякають і закордонні партнери. Зокрема, президент Парламентської асамблеї Ради Європи Тіні Кокс прямо наполягає на необхідності проведення Україною парламентських і президентських виборів навіть за умови воєнного стану. «Україна має організувати вільні та чесні вибори. Бо це ваше зобов’язання за статутом Ради Європи. І звичайно, ви це зробите», – сказав Кокс в інтерв’ю «Європейській правді». Він визнав, що провести вибори в Україні буде вкрай складно, однак, за його словами, є приклади інших країн, зокрема, Туреччини, яка спромоглася провести вибори після руйнівного землетрусу.
«Не буде жодних претензій до України, якщо вибори будуть не ідеальними. Але якщо ви не проведете вибори, то у всіх будуть до вас запитання. Демократія – це звичайно, не тільки вибори. Але без виборів демократія неможлива», – додав він.
Із Коксом я не погоджуюсь тільки в одному: не вважаю приклад Туреччини релевантним. Я особисто навів би інший – приклад Ізраїлю. Країна, котра живе в стані перманентної війни з моменту свого заснування, тим не менш, не відмовляється від регулярних виборів. І ми маємо наслідувати це, тим паче, що саме про Ізраїль найчастіше говорять як про країну, чий шлях ми проходимо зараз. До того ж, є ще один момент: коли одні й ті самі люди керують державою у стані війні, вони починають на цій війні заробляти. Як не прикро, але це так. Сподіваймося, що з Україною цього ще не сталося, але, щоб уникнути спокуси, ми маємо влити в її владні вени та артерії нову кров. І дозволити у виняткових випадках вносити зміни до Конституції.
І знову про війну. А, точніше, про тих, хто наближає у ній перемогу – для всіх нас. У статті 17-й сказано, що «оборона України, захист її суверенітету, територіальної цілісності і недоторканності покладаються на Збройні Сили України». Гадаю доречним розшифрувати, з кого нині складаються наші ЗСУ, включаючи і Сили територіальної оборони, формування яких було завершено у лютому 2022-го. Така деталізація не буде зайвою, вона відіграє роль пошани, дадину якої ми маємо віддати нашим захисникам.
До слова, вважаю доречною і дискусію про підпорядкування головнокомандувача Збройних Сил України. Нині, згідно із законом «Про Збройні Сили України», головнокомандуючий звітує президенту та міністру оборони. Не бачу нічого крамольного у більшому підпорядкуванні головнокомандуючого цивільному міністру оборони. Впроваджуючи принципи НАТО і «розводячи» у політичному та військовому просторі ці дві посади, ми прагнули сподобатися нашим партнерам. Проте не варто забувати про українську специфіку. Свого часу конфлікт між міністром оборони Андрієм Тараном та головнокомандувачем Русланом Хомчаком мусив «розрулювати» президент Зеленський, і це тертя між високопосадовцями лише підривало довіру до оборонної сфери – і це якраз напередодні повномасштабного вторгнення.
Так, нині нам пощастило мати цілком адекватних своїм посадам Валерія Залужного та Олексія Резнікова, але завстра на їхньому місці можуть опинитися інші люди. Я загалом виступаю за посилення значимості уряду та всіх його міністрів, включно із міністром оборони. Наша формально парламентсько-президентська республіка давно стала суто президентською, ба навіть із з ухилом із домінуванням не лише над парламентом (де засідає контрольована главою держави монобільшість), але й над урядом. Будемо відверті: фактичним прем’єром на сьогодні є Володимир Олександрович Зеленський. Він ж – і керівник усіх силових структур.
Подібна ситуація є неправильною і шкідливою для країни в цілому. Стаття 6-та Конституції України говорить про те, що «державна влада в Україні здійснюється на засадах її поділу на законодавчу, виконавчу та судову. Органи законодавчої, виконавчої та судової влади здійснюють свої повноваження у встановлених цією Конституцією межах і відповідно до законів України». Цю статтю давно пора наповнити реальним змістом та встановити справжню інституційну незалежність всіх перерахованих гілок влади. Виписати та посилити повноваження уряду і парламенту, яких вони на сьогодні не мають або в силу обставин не здійснюють, плюс захистити суди від будь-яких впливів зовні.
До речі, сьома стаття продовжує та розвиває шосту, і в ній говориться про те, що «в Україні визнається і гарантується місцеве самоврядування», а самоврядуванню як такому присвячений окремий, XI розділ Конституції. Я свого часу брав активну участь у розробці саме цього розділу. І можу сказати з впевненістю, що основне досягнення Конституції України 1996 року якраз і стосується місцевого самоврядування. Ми зламали підпорядкування рад, яке діяло ще з часів Радянського Союзу за принципом зверху вниз, тобто «область-район-село».
Ми визначили, що кожна місцева рада має право самостійно вирішувати питання місцевого значення: сама формувати бюджет, розробляти програми соціального-економічного, культурного розвитку свого регіону, розпоряджатися своїми землями, майном, встановлювати місцеві податки та збори тощо. Такий самоврядний устрій держави став найбільшим новаторством нової Конституції. Також ми чітко прописали в Конституції, що органами місцевого самоврядування в Україні є село, селище, місто з можливістю об’єднання деяких сіл в одну сільську раду. Інших одиниць місцевого самоврядування в Україні не передбачено.
Принаймні, не було передбачено до того моменту, коли за президентства Петра Порошенка та прем’єрства Володимира Гройсмана не було розпочато авантюру під назвою «об’єднані територіальні громади». При цьому зауважу, що теоретично ОТГ, як добровільне об’єднання громадян, мають право на життя та не суперечать Конституції України. Але ж ми наразі спостерігаємо за абсурдністю створення деяких ОТГ, коли їх чисельність досягає великої кількості мешканців та територій. Із точки зору управління це є штучні, неефективні та громіздкі об’єднання.
Коли центр ОТГ розташований іноді за 100 км від кордонів такого ОТГ, населенню неможливо дістатися до основних управлінських інституцій та послуг, більше того – це вже не єдиний територіальний центр і не єдина територіальна громада. Виникають конфлікти, коли, наприклад, за рахунок місцевих податків деякі села чи міста такої ОТГ отримують більше переваг відносно інших. Це вбиває громаду! Можливо, в цій ситуації допоможе державне регулювання, яке закріпило б законом граничну чисельність ОТГ. Наприклад, у тій же Польщі чисельність та територія новоутвореної гміни, що об’єднує групу сіл і міст, і є найменшою самоврядною територіальною одиницею Польщі, регулюється Радою Міністрів.
Можна й не переймати чужий досвід, проте слід чітко визначити функції державного регулювання в галузі управління державною власністю на рівні центру, регіональної та місцевої влади. Держава має гарантувати фінансування таких соціально значущих проєктів, як освіта, соціальна допомога, медицина, якість доріг тощо. А місцеві органи влади будуть вирішувати питання місцевого значення в межах своєї компетенції.
І, завершуючи тему адміністративно-територіального устрою України, зазначу, що і Київ, і Севастополь мають бути не адміністраціями, а звичайними суб’єктамимісцевого самоврядування. Будучи народним депутатом України, я виступав проти надання Криму статусу автономної республіки. Добре пам’ятаю шантаж комуністів з цього приводу і вимушену згоду з ними Олександра Мороза, який пішов їм на зустріч, аби ухвалення Конституції не було зірвано взагалі.
Автономна Республіка Крим в 90-х була створена як поступка Кремлю, який не приховував своїх претензій на півострів. Севастополь став місцем базування Чорноморського флоту Росії, тому місто і мало в Україні спеціальний статус. Росія весь час незалежності України вкладала великі фінансові ресурси в Севастополь, а саме існування Російського флоту в Криму стало одним із чинників швидкої окупації півострову в 2014 році.Оскільки після звільнення Криму російському флоту не буде місця в українських землях, сенс будь-яких спеціальних статусів як для міста Севастополя, так і для всього кримського півострову буде втрачено. Севастополь має стати звичайним містом України, а Крим – її областю. Розділ же Х Конституції України має бути вилучений взагалі.
Такими є мої міркування з приводу того, як слід змінити Конституцію після Перемоги. Деякі тези, можливо, здаватимуться, дискусійними. Проте переконаний: усі погодяться із тим, що після війни країна не може залишатися такою, якою вона була до. Час змін настав, а випробування останнього часу очистили нашу свідомість і підготували грунт, на якому може бути побудована візія нової України з новою законодавчою базою.
